高速建设进入政策收紧期，财政压力如何缓解

高速铁路建设进入新一轮政策收紧期。国务院办公厅日前印发《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》(国办函27号)(下称“27号文件”)后，地方政府开始跟进执行最新的政策。

日前，重庆市政府办公厅印发了《关于深化铁路投融资改革促进高质量发展的意见》(下称《重庆意见》)，要求综合考虑经济社会发展和财政承载能力等因素，编制全市铁路五年发展规划；未纳入中长期铁路网规划的项目不得纳入。

政策收紧

《重庆意见》是根据27号文件有关要求，结合当地实际制定的。旨在为进一步规范、有序地推进重庆铁路规划建设，提高投资效益和资金使用效率，促进重庆铁路高质量发展。

这一文件要求严格规划的实施，加强重庆市铁路五年发展规划、城际铁路和城郊铁路建设规划的刚性约束。规划纳入国家中长期铁路网规划的干线铁路，城际铁路和市域(郊区)铁路需要纳入国家批复的建设规划，方可启动前期工作。

与此同时，要求市级行业主管部门牵头，会同市级有关部门和有关地区县，切实建立健全铁路债务风险监测预警机制，加强市域(郊)铁路项目的投资能力、运营补亏能力等，合理控制债务负担、超限、超限等问题。

此次重庆文件的基调是紧缩政策。27号文件是个风向标，其出台针对的问题就是“在铁路规划和建设工作中，有些地方存在着片面追求高标准、轻普速、重投入轻产出等情况，而铁路企业面临着较大的债务负担。

27号文要求，要严把铁路建设项目审核关，做深做细前期工作，加强技术经济比选，合理确定建设标准、征拆范围和补偿标准，满足国家重大战略需求外，满足资金平衡的要求，避免盲目攀比、过度超前或重复建设。

该文件的出台对地方铁路的规划建设产生了影响。西部一地市发改委副主任对第一财经说，目前正计划把规划中的普速线路升级为一条高速铁路，预计这条时速350公里的速度会有所改变。按照27号文件的规定，城际铁路的时速为200公里及以下。

调整的对象不仅仅是中西部。七月二日，国家发展改革委印发了《长江三角洲多层次轨道交通规划》，要求加强对该规划的指导和约束，未列入近期实施的规划项目不得建设。客流量是基础，需求是导向，效益是根本。贯彻地方政府责任，加大财政投入，严格防范地方政府债务风险。

事实上，政策的收紧不仅限于规划建设，城市轨道交通也是如此。

五月末，有网友问到“衡阳云轨施工何时开工？”对“考虑到轨道交通建设投资巨大，切实防范地方政府隐性债务风险，国家发改委目前对城市轨道交通建设进行了严控。”

经营压力

导致政策收紧的主要原因是铁路特别是高铁建设规模扩张后所面临的巨大财政压力，主要包括两个方面，一个是融资压力、债务压力，另一个是铁路建成后运营盈亏平衡的财务压力。

在第一种压力下，鼓励社会资本介入多元化融资是破解融资难题的出路。在《重庆城市轨道交通规划》中提出，积极探索以轨道交通为主的地方出资方式，引进社会资本参与城际铁路和市域(郊)铁路的投资、建设和运营。

与此同时，鼓励经济实力有限、资源禀赋较强的区县，以具有开发价值的矿产、旅游、物流等资源特许经营权益作为投资对价，通过市场化方式支持新建城际和市域(郊)铁路项目的社会投资人参与资源开发。对投资规模大、回报周期长的PPP项目，可以探索将特许期延长到50年以内。

事实上，早在2013年，国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》中就提出，对社会资本实行城际铁路、市郊铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。然而，社会资本进入铁路领域却鲜为人知。

五月，河南省政府办公厅发布了《关于深化铁路投融资体制改革的若干意见》(下称《河南意见》)，还提出，加强重大铁路项目的公开推介，按照国家有关规定，以合理价格吸引社会资本参与铁路投资。

在另一种经营压力下，以土地开发造血为主要解决思路。第27号文件提出，要借鉴城市轨道交通发展模式，加强土地综合开发，既要依法依规改变开发用途，又要通过转让、出租等方式加快盘活，要加强土地综合开发，加快盘活土地资源的利用。

《重庆意见》提出，建议根据项目规划，在以站点为中心、单个场场平均规模不超过50公顷、枢纽站场不超过100公顷标准的条件下，合理配置站场周边综合开发用地，在铁路站场周边划定综合开发用地。如果站场周边土地条件紧张，可以在其他地区配置土地，对纳入项目的综合开发用地，可以适当提高容积率。

《河南意见》提出，建立“铁路工程+土地开发”的综合回报模式。新修铁路项目可行性研究阶段，沿线市、县级政府及时对站场周边一定范围内的用地进行规划控制，作为综合开发备选用地，不具备开发条件的可选择在其它地区进行选址。通过TOD模式，支持现有城际铁路的开发运营。

（来源：第一财经）

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