专家解析——52号文释放出的四个信号|地铁图

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7月13日，国务院官方网站正式发布《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》国办发［2018］52号（以下简称：52号文），为行业发展指明了方向、奠定了基调。

52号文发布后，《Dir地铁线路图》第一时间专访了中国城市轨道交通协会常务副会长周晓勤。他表示，52号文释放了四个信号，值得关注、思考。

Dir地铁线路图：52号文可谓千呼万唤始出来，您认为52号文广受关注的原因在哪里？

周晓勤：我国城市数量多，人口规模较大，不少城市在发展过程中面临交通拥堵、环境污染等“城市病”。城市轨道交通对缓解交通拥堵、改善市民出行条件具有积极作用。多数超大、特大和大城市都将发展城轨交通作为公交优先的必由之路。近年来，轨道交通的发展总体有序。

同时，城轨交通公益性较强，建设期和运营期都需要城市政府投入大量资金，因此，发展城轨交通既要尽力而为、适应城市经济社会发展需求，也要量力而行，根据自身实力把握好规划规模和建设进度。

52号文发布实施，《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）同时废止。从时间跨度看，15年来城轨交通在发展中出现的新形势、新问题，也需要有与时俱进的政策和管理。从这方面讲，52号文广受关注的根本原因，在于城轨交通要发展的本身诉求，以及对于健康可持续发展的期待。

Dir地铁线路图：您从业多年，对城轨交通行业的发展有着深刻的思考。在您看来，52号文有哪些值得特别关注？

周晓勤：我认为，52号文释放出四个信号，值得行业特别予以关注。

我们知道，自去年下半年以来，有关全国地铁建设潮或降温、或叫停的舆论此起彼伏，唱衰行业的论调此起彼伏，甚至因过度解读而带来了一些负面影响。

52号文的发布正面回应了自去年下半年以来的行业内外的议论，而且观点鲜明：不是不发展，而是要健康有序发展。

52号文中明确表示：按照高质量发展的要求，以服务人民群众出行为根本目标，持续深化城市交通供给侧结构性改革，坚持补短板、调结构、控节奏、保安全，科学编制城市轨道交通规划，严格落实建设条件，有序推进项目建设，着力加强全过程监管，严控地方政府债务风险，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应，实现规范有序、持续健康发展。

坚持行业发展，实现规范有序、持续健康发展，我认为是52号文释放出的第一个值得关注的信号。

Dir地铁线路图：发展城轨交通是大势所趋，健康规范有序地发展城轨交通才是根本所在。52号文中提出了“量力而行，有序推进；因地制宜，经济适用；衔接协调，集约高效；严控风险，持续发展”的根本原则，这将对未来行业提供发展准绳。现在业内外对于城轨交通准入门槛的关注较为集中，您是如何看待的？

周晓勤：这恰好是我要谈及的第二个信号。

关于原81号文和52号文中，对于准入门槛的对比分析，现在已经有很多分析了，比如地方财政、国内生产总值、市区常住人口、初期客运强度和远期客流规模等。从现阶段我国经济生活水平来看，52号文中提及的“门槛”指标，是符合发展实际的，客观体现了“量力而行、有序发展”的方针。

同时，我们也要关注到，在制定城市轨道交通线网规划，确定城市轨道交通近期建设线路，制定城市轨道交通分期建设规划，确保建设期和运营期的政府支出规模与财力相匹配，着力提升投资效益等方面，52号文中对各级政府部门的责任更为明晰。52号文中提出，坚持国家统筹、省负总责、城市主体的原则，明确有关部门和地方政府责任，同时要“依法依规追责问责”。这涵盖了编制、申报、审批、建设等各环节，各级政府部门也将肩负起更为重要的责任。在这里，我想再度强调，所谓“门槛”，其本质目的是促进有序发展，而不能过于简单地理解为将一些城市的发展诉求“堵”在门外。

Dir地铁线路图：的确如此。现在业界有种观点认为，正是由于前些年城轨交通发展得不够理性，才促成了52号文的发布。对此，您有什么看法？

周晓勤：52号文中有这么一段表述：城市轨道交通项目（不含有轨电车）由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划，按照相关程序审批（核准），未列入建设规划的项目不得审批（核准），严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。

没有规矩，不成方圆。城轨交通行业的发展有其自身发展规律，同时也需要有科学缜密的配套政策，以及高度有效的落实。之前城轨行业出现的一些“乱象”，亦或者说是“不理性发展”，52号文皆有所关注、提及，并予以强调。这是符合行业发展大势的。

同时，52号文还在避免城市多轮建设规划叠加实施，避免以建设规划调整的名义不断新增建设项目，城市新一轮建设规划决策参考等方面明确了具体要求。城市管理者应主动把握轨道交通发展速度，适当控制建设节奏，近期重点支持在建项目，稳妥推进新一轮建设规划项目，避免融资和财务压力叠加。

尊重规律，规避风险，强化导向，规范发展，我认为这是52号文释放出的第三个值得关注的信号。

Dir地铁线路图：党的十九大提出打好防范化解重大风险的攻坚战。全国金融工作会议要求牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。众所周知，城轨交通又是对资金需求巨大的行业。在这方面，52号文中也有明确表述，对此，您是怎么分析的？

周晓勤：52号文特别提出：城市政府应建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制，确保城市轨道交通项目建设资金及时足额到位。除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，保障必要的运营维护资金。从这方面分析，城市政府既是城轨交通项目建设中资金投入的主体，又要在全寿命周期内统筹考虑。这是第四个需要关注的信号。

同时，52号文还重点强调防范地方政府债务风险，按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求，避免城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务，并禁止通过融资平台或以PPP等名义违规变相举债，要求省级发展改革部门对城市轨道交通项目出资方案加大审核力度，不能批准列入地方政府债务风险预警范围城市的新开工项目。未来，地方政府和城市轨道交通企业需要重点关注负债水平，采取有效措施，切实控制和降低负债水平。

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